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土司制度是我国历代封建王朝针对西南少数民族地区多民族但发展不平衡的特殊情况，而实施的一种统治制度，是一种封建的民族政策。其基本特征是：封建中央统治阶级在政治上利用各少数民族中旧有的贵族分子进行统治；经济上让原来的生产方式继续保留，并通过当地贵族分子进行贡纳的征收。

 

据《明史·土司传》说：“西南诸蛮……盘踞数千里，种类殊别。历代以来，自相君长。原其为王朝役使……沿及汉武，置都尉县属，仍令自保，此即土官、土吏之所始欤。迨有明踵元故事，大为恢拓，分别司、郡、州、县，额以赋役，听我驱调，而法始备矣。然其道在于羁縻。彼大姓相擅，世积威约，而必假我爵禄，宠之名号，乃易为统摄，故奔走唯命。”可见土司制度始于汉代的羁縻郡县制，中经魏晋、唐宋的发展，到元代正式形成土司制度，并完备于明代，延续至清代后逐渐衰退。“羁縻”在《史记·司马相如传·索隐》中说：“言制四夷如牛马之受羁縻也。”元代统一中国后，总结历代少数民族地区统治的经验，在云南、四川、湖广等行省的部分地方普遍利用土著民族上层充当官吏，根据其地域大小分别设立宣慰司、宣抚司、安抚司、长官司等大小土司机构。西域回人赛典赤初建云南行省时，就是任用土著民族中的上层分子充当土官。当时云南行省最大的土官就是原大理国王段氏的后裔，段氏世袭充当大理总管；北部的罗罗斯宣慰司地区则以“罗罗”贵族安氏为代表，其余大小土司遍地皆是。

 

元代时已对各种土司的职务、义务、承袭、信物、升迁、惩罚等有了明确的规定，土司制度初步形成。明代则进一步完善了对各级土司土官的职衔、承袭、隶属关系、贡赋、征调等制度，使土司制度真正成为一套完备健全的统治制度。明军平定云南后，先后授予云南各少数民族中的上层分子以土官职务，并从形式上把少数民族地区的地方政权组织直接纳入国家政权组织系统，在确保封建中央集权统治的前提下，允许土司在辖区内根据本地区情况处理内部事务。土司只有在承认自己是朝廷委派的地方官吏前提下履行义务、服从调遣，其在地方的统治才合法。从当时云南全境来看，靠内地的多为土府、土州、土县，大土司已不存在，但在基层仍然有土司设置，如鹤庆、丽江、广西（今师宗、弥勒、泸西）、寻甸、武定等府，边疆地区则全部由土官宣慰、宣抚、招讨、长官等管辖。其中“三宣六慰”最为著名。“三宣”是：南甸宣抚司（今梁河县）、干崖宣抚司（今盈江县）、陇川宣抚司（今陇川县和瑞丽县）；“六慰”是：孟养宣慰司（在今缅甸克钦邦）、木邦宣慰司（在今缅甸北掸邦）、缅甸宣慰司（在今缅甸曼德勒地区）、八百大甸宣慰司（在今泰国清迈府、清莱府）、老挝宣慰司（在今缅甸琅勃拉邦等地）、车里宣慰司（今西双版纳）。

 

清代时期，针对云南一些少数民族地区与汉族发展仍有差距的现实情况，在无法设流官的地区，仍延续了元、明以来的土司制度。在清朝200多年的历史中，云南各少数民族地区的土司，情况时有改变，或置或废。但制度的内容与明朝基本相同。靠内地区先后设置的土司有：乌蒙土府（驻今昭通）、东川土府（驻今会泽）、镇雄土府、东川府（驻今会泽）、昭通府、曲靖府、武定直隶州、云南府（驻今昆明）、澂江府、临安府（驻今建水）、开化府（驻今文山）、广南府、元江直隶州、楚雄府、景东直隶厅、镇沅土府、者乐甸长官司（驻今镇沅东北恩乐）、大理府、蒙化直隶厅（驻今巍山）、永北直隶厅（驻今永胜）、丽江府。边疆地区先后设置的土司有：腾越直隶厅（驻今腾冲）、顺宁府（驻今凤庆）、镇边直隶厅（驻今澜沧）、普洱府（驻今普洱）、临安府（驻今建水）。清代更加严格了对土司承袭和考核的制度，并采取适当措施来分割或缩小土司的辖区，限制其权力。

 

通过实行土司制度，在保留少数民族地区政治、经济结构暂时不变的情况下，暂时维护了民族地区的稳定，有利于少数民族地区经济的发展和社会秩序的安定，加强了内地与边疆的联系，巩固了国家统一。同时，土司制度也存在着造成各土司区之间的割据、保守、封闭等弊病，在后期也阻碍了各民族社会的经济发展。