典章制度

中国古代统治者为了维护皇权，有效控制各级官员，提出了“明主治吏不治民”的主张；推行“申之以宪令，劝之以庆赏，振之以刑罚”的治官之道，逐步建立了相当严格的官员考核制度。古代的考核，又称为考绩，是对在职官吏的官德、政绩和功过的考核。我国古代对职官的考课制度始创于西周，战国时期以来，这种政绩考课制度已初具规模，历经秦汉、唐宋、明清等朝代，逐渐形成了一套较为完整的官吏政绩考课制度。

 

西周时期，实行了一些初步的考核制度。据《周礼》记载：“岁终，则令百官府各正其治，受其令，听其致事，而诏王废置。三岁，则大计群吏之治而诛赏之。”具体考核内容为，“一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨”。

 

春秋战国时期将各地的垦田赋税、刑罚治安、武器装备、财政支出、户籍数目、属吏治状以及监狱在押人犯等情况作为官员政绩考核的内容。

 

秦统一全国后，制定了《课律》等法令，在《语书》《为吏之道》中明确提出良吏、恶吏的“五善”、“五失”的考核标准，突出规定了对官吏经管物资财产的法律检验，以杜绝贪污。

 

汉代在继承秦制的基础上进一步完善了对官吏的考核，逐渐形成了以《上计律》《考功课吏法》为核心的考绩制度。西汉对官吏考核分为两大系统：一是纵向的，中央考核郡、国，郡、国考核县，县考核乡、里、亭。这是上下级的层层负责制的考核，称为“上计”制度。二是横向的，是中央各部门及地方的郡、国、县的长官对所属僚佐的部门负责制的考核。

 

隋唐时期，官吏考核制度已日臻完备。唐代对官吏的考核主要是“德”、“行”两个方面。“德”包括官吏的品质、道德修养以及对君主的忠、信、笃、卫等；“行”包括官吏的能力大小、守职的勤惰、政绩的好坏等。“德”的标准是“四善”：德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈。简称“德、慎、公、勤”。这“四善”是对全国所有官吏而言的标准。“行能”政绩的考核标准有二十七条，称为“二十七最”。这二十七条标准是针对各种不同业务、不同部门的官吏而言的。

 

宋代沿袭了唐朝的考核标准，但内容有所变化，为“四善七事三最”，宋神宗时又改以“四善四最”。“四最”为：狱无冤案、赋税无扰为治事之最；农桑垦殖、兴修水利为劝课之最；驱除盗贼、民获安居为镇防之最；赈济困苦、不致流移为抚养之最。

 

明代的官吏考核分“考满”与“考察”两种。“考满”是指在官员任期内定期举行的考核。具体规定是，任满三年举行第一次考核，称初考；满六年举行第二次考核，称再考；到九年一个任期举行第三次考核，称通考。每次“考满”根据官员的实际表现，分别给予称职、平常、不称职的评定，以决定对官员的处理，或升级，或留任，或降职。“考察”是不论官员的任职时间，对所有官员的定期考核，并根据考察结果做出相应处置。“考察”又分“京察”和“外察”。京察是针对全体京官的考察，一般六年举行一次；外察是对京城以外官员的考察，又称为“大计”，一般三年举行一次。“考察”的主要目的是处理有问题的官员，项目有八项：贪、酷、浮躁、才力不及、老、病、疲软、不谨。

 

清代基本沿袭明代的考绩法，但把“考满”改为一年一考，三考为满。对“考察”作了“四格八法”的规定。“四格”是才（能力）、守（操守品德）、政（政绩）、年（年资）。“才”分“长、平、短”，“守”分“廉、平、贪”，“政”分“勤、平、怠”，“年”分“青、中、老”。清代的“四格”基本照顾到了德、能、勤、绩四个方面，就形式而言，已比较全面。“八法”与明代相同，即贪、酷、浮躁、才力不及、罢软无为、不谨、年老、有病。凡属这八种人，都要被清除，以保证官吏队伍的素质。